一、政策性資金是城市水業(yè)建設(shè)的重要資金來源
　　 本文所指政策性資金包括作為財政性手段的國債、作為主權(quán)外債來自國際金融機構(gòu)的政策性貸款、以及作為國內(nèi)政策性金融的**開發(fā)銀行（簡稱：國開行）貸款。國際金融機構(gòu)的政策性貸款主要包括以世界銀行（簡稱世行）和亞洲開發(fā)銀行（簡稱亞行）為代表的貸款以及以日本國際協(xié)力銀行（簡稱日本協(xié)力銀行）為代表的雙邊政府援助。
　　 國債是調(diào)節(jié)國內(nèi)需求，控制經(jīng)濟速度的財政手段。國際金融機構(gòu)或雙邊政府提供的貸款是政策性金融，對于**來講是外債，是基于**信用擔保，由財政部轉(zhuǎn)貸給地方政府、獨立國有法人主體的貸款，受到國際金融機構(gòu)內(nèi)部規(guī)則和**政策法規(guī)的諸多限制。一般，作為國際金融機構(gòu)的政策性貸款項目除了可以得到低息、長期的資金以外，進口設(shè)備還可以享受免稅這一優(yōu)惠條件以及通過專家的技術(shù)援助所獲得的附加值服務(wù)。
　　 國開行是我國支持市政公用設(shè)施領(lǐng)域唯一的政策性金融機構(gòu)，目前以開發(fā)性金融形式促進市場和制度的建設(shè)。貸款主體主要是國有企業(yè)、國有參股、控股企業(yè)等經(jīng)濟實體，除了提供貸款以外，還可以作為股本金提供給企業(yè)。國開行也為BOT項目民營企業(yè)提供貸款。
總的來說，政策性資金具有兩大特征：一是服務(wù)于政府的某種特殊的產(chǎn)業(yè)或社會政策目標；二是具有優(yōu)惠性，即以比商業(yè)性金融優(yōu)惠的利息率、期限、擔保等條件提供貸款。這兩大特征使政策性資金成為具有一定公益性質(zhì)的城市水業(yè)設(shè)施建設(shè)資金籌集時的**資金來源。在過去的二十年中，上述資金對我國城市水業(yè)的發(fā)展起到了核心推動的作用，為我國城市供水和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展做出了巨大貢獻。
　　 隨著市政公用事業(yè)市場化改革的深入推進和投資體制改革的深入，以及**金融政策的調(diào)整，財政性手段的國債將逐步淡出市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。但是，我國的城市水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，尤其污水處理行業(yè)尚處于建設(shè)發(fā)展期，資金需求很大，正在制定中的《"十一五"全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》指出，我國"十一五"期間的污水設(shè)施建設(shè)資金需求將達到3000億元以上。因此，如何在投資主體多元化的新格局下發(fā)揮政策性資金的主導(dǎo)作用，對于城市水業(yè)的建設(shè)與發(fā)展有著重要的影響。

二、政策性資金是我國水業(yè)健康發(fā)展強有力的推動者
　　 八十年代以來，政策性資金在供水領(lǐng)域?qū)Φ胤秸Y金起到了有力補充的作用，而在污水領(lǐng)域則作為主要資金來源，帶動了地方政府的投資。
　　 國債**地帶動了供水、污水等項目的集中建設(shè)，特別是從1998年到2002年實施積極財政政策期間，**累計安排國債資金983億元，用于28個省(區(qū)、市)的污水等項目建設(shè)。國開行截止2004年末總貸款為14095億元，其中水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理貸款為3100.9億元，占貸款總額的22%，可以說，這兩大資金對于城市水業(yè)建設(shè)具有較大的貢獻度。
　　 根據(jù)對世行、亞行和日本協(xié)力銀行的對華水業(yè)投資項目統(tǒng)計得出，從八十年代到目前為止的總貸款額約63.9億美元，其中世行為27.7億美元、亞行為15億美元、日本協(xié)力銀行為21.2億美元。其中對于污水處理設(shè)施建設(shè)的總貸款達到39.3億美元，占同期城建基礎(chǔ)設(shè)施水環(huán)境保護投資總額的16%。
　　 回顧我國城市水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展歷程，可以看到國際金融機構(gòu)貸款不僅給我國的水業(yè)建設(shè)帶來了資金，同時還通過技術(shù)援助帶來了附加值服務(wù)，主要體現(xiàn)在引進新理念、實施機制與技術(shù)支持等方面。包括促進價格改革和政府管理體制改革、科學(xué)吸引社會資金的參與、規(guī)范工程招投標項目管理、引進**的工藝技術(shù)與設(shè)備、引進運營管理經(jīng)驗以及加強政府管理能力建設(shè)和配套政策制定與實施。

三、政策性資金需要應(yīng)對水業(yè)建設(shè)與運營管理體制的變化
　　 隨著城市水業(yè)市場化改革的推進，投資主體多元化的格局在我國城市水業(yè)已經(jīng)形成。傳統(tǒng)的事業(yè)單位和國有企業(yè)正在逐漸退出投資舞臺，取而代之的是改制后的國有企業(yè)、國有控股企業(yè)、合資企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)等多種形式的新投資主體。
　　 "十一五"期間，國債逐漸淡出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的趨勢已成必然，地方政府將更多地依賴社會資本的投入來支撐城市水業(yè)建設(shè)的發(fā)展。但是，目前國內(nèi)資本市場尚未形成**的服務(wù)于新投資主體的融資渠道，與商業(yè)資本市場還沒有**對接。國內(nèi)商業(yè)銀行由于缺乏項目融資相關(guān)業(yè)務(wù)的經(jīng)驗，對項目融資方式支撐不足，與水業(yè)市場化項目尚未形成良好的銜接；而股市與債券市場、資產(chǎn)證券化、信托、產(chǎn)業(yè)基金等融資工具尚未形成**支持水業(yè)發(fā)展的資金平臺。同時，城市水業(yè)仍然處在建設(shè)發(fā)展期，價格體系難以在短時間內(nèi)支撐全成本的核算體系。因此政策性資金仍然需要擔負重要的投資職能。
　　 面對市場化改革的背景，政策性資金除了以提供符合水業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的低成本、長期性的資金堅定地支持公益性強的水業(yè)設(shè)施建設(shè)項目以外，還能夠充分利用自身特征，發(fā)揮以下作用以支持水業(yè)市場化的改革：（1）貫徹政府政策，積極推動我國水業(yè)的價格改革和體制改革。帶動資本市場，協(xié)助完成從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過度；（2）帶動商業(yè)資本、降低項目風(fēng)險支持水業(yè)市場化項目的發(fā)展；（3）培養(yǎng)中國水務(wù)市場各種性質(zhì)的投資主體。
　　 事實上，在市場化改革中，政策性資金對水務(wù)資本市場仍然有著較好的投資帶動作用，特別是國開行與國際金融機構(gòu)的作用。世行、亞行和國開行在"十一五"期間都一致將投資重點轉(zhuǎn)向供排水基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。另外，為了實現(xiàn)千年發(fā)展計劃，即消減全球不能享用基礎(chǔ)衛(wèi)生設(shè)施人口的一半，法國（法國開發(fā)銀行）、德國（德國復(fù)興信貸銀行）、英國（英國國際發(fā)展署）、加拿大（加拿大國際發(fā)展署）以及荷蘭、意大利等國也將增大對發(fā)展中**供排水設(shè)施建設(shè)的支持力度，中國將成為其主要投資對象之一。日本由于對華ODA政策的轉(zhuǎn)軌，2008年以后將停止日元貸款，但是到2008年為止，日元貸款的援助領(lǐng)域仍以供排水設(shè)施的建設(shè)為主。
　　 但是，投資主體的多元化，使政策性資金在實際操作中遇上了各種難題，困擾著政策性資金的利用。這些政策性資金的新問題包括：能否直接貸給市場化項目投資主體；是否允許地方政府把在建或已建項目的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，把由政策性資金投資所形成的資產(chǎn)變現(xiàn)；是否能夠補充水務(wù)投資企業(yè)的資本金、水務(wù)企業(yè)或項目公司的資本金；是否能作為收購水務(wù)企業(yè)股權(quán)時的資金等等。如何解決這些實際問題成為利用好政策性資金的關(guān)鍵。

四、開放式金融協(xié)議可成為使用政策性資金的**形式
　　 "十一五"期間，我國城市供水領(lǐng)域的投資重點是更新改造，包括供水管網(wǎng)改造、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水、擴大服務(wù)面積、水源預(yù)處理工程和提高供水水質(zhì)技改。污水領(lǐng)域的投資重點是新設(shè)施的建設(shè)，包括污水管網(wǎng)配套建設(shè)、大批中小規(guī)模的污水處理廠建設(shè)、污水回用和再生水利用、污泥處理設(shè)施建設(shè)和技改增加或強化脫氮和除磷功能，其中管網(wǎng)建設(shè)資金需求將達到污水處理領(lǐng)域的三分之二?？梢哉f，"十一五"期間的城市水業(yè)建設(shè)將具有更強的公益性，如果不能**協(xié)調(diào)政策性資金與商業(yè)金融的關(guān)系，積極發(fā)揮政策性資金在公益性領(lǐng)域的重要作用，將有可能嚴重阻礙我國城市水基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。
　　 無論是供水管網(wǎng)的改造，或是污水管網(wǎng)的建設(shè)，都是當前我國水業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是也是對社會投資者缺乏吸引力的環(huán)節(jié)，難以推行**市場支付原則。因此，政策性資金有必要轉(zhuǎn)向這些我國水業(yè)*為薄弱且公益性強的環(huán)節(jié)。另一方面，政策性資金在重點支持上述領(lǐng)域之時，還應(yīng)當協(xié)調(diào)與商業(yè)金融的關(guān)系，避免與商業(yè)金融搶市場。建議社會企業(yè)進行污水處理廠的項目融資，政策性資金主要用做管網(wǎng)、污泥處置設(shè)施的建設(shè)。
　　 通過開放式金融協(xié)議扶植投資人的市場化運作項目是投資公益性項目的可取方式?？梢越梃b世行對教育項目的一攬子貸款，德國KFW銀行對環(huán)保項目的打包貸款等較為成功的開放式金融協(xié)議。目前，國開行與建設(shè)部、**環(huán)?？偩趾炗喌拈_發(fā)性金融合作協(xié)議將為城市水業(yè)領(lǐng)域贏得"一塊蛋糕"。
　　 針對我國"十一五"期間的城市水基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)特點和重點投資領(lǐng)域，可以利用開放式金融協(xié)議的方式對下述領(lǐng)域的項目提供重點資金支持：（1）管網(wǎng)和污泥處理處理處置設(shè)施的建設(shè)項目；（2）重點自來水廠和污水處理廠的工藝改造項目；（3）中西部地區(qū)的項目；（4）重點流域污染治理項目；（5）城鎮(zhèn)和農(nóng)村中小規(guī)模污水處理廠的捆綁建設(shè)項目。

五、政策性資金支持市場化項目的操作模式
　　 在利用政策性資金支持城市水業(yè)市場化改革時，需要結(jié)合我國城市水業(yè)中的主要改革模式。目前，我國供水行業(yè)項目以企業(yè)內(nèi)部股份制改制、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和合資方式為主，污水處理行業(yè)以BOT、TOT項目融資模式為主。不同的模式對盈利不同形式的資金需求。
目前，只有國開行能夠直接貸款給市場化項目投資主體，可為企業(yè)直接提供項目公司資本金，也可同時為項目公司提供貸款。安徽國禎環(huán)保的兩個污水處理廠BOT項目就是民營企業(yè)使用國開行政策性資金的案例。
　　 其他政策性資金對使用主體都有不同程度的限制，但是仍有一些項目實現(xiàn)了政策性資金對市場化項目的支持。上海竹園污水處理二廠BOT項目案例就成功地利用了世行貸款。上海市財政局把世行給上海市污水整治項目的資金轉(zhuǎn)貸給上海市排水公司，以這部分資金和通過上海城建集團項目融資獲得的商業(yè)貸款資金進行來投資組合。上海市排水公司持有世行資金所形成資產(chǎn)的所有權(quán)并負責(zé)還貸。在這種情況下，世行貸款的介入無疑提高了項目信用，增強了商業(yè)銀行對項目融資的支持，同時降低了融資成本。
　　 一般，世行和亞行針對公共部門的貸款都不能直接貸款給項目公司，但是通過當?shù)氐膰泄景颜咝再J款形成的資產(chǎn)通過貸款方認可的方式轉(zhuǎn)給項目公司卻已有先例，除上海竹園項目外，還有北京排水集團盧溝橋污水處理廠項目等。這類項目涉及到需與貸款方溝通處置其資產(chǎn)的問題以及還貸主體和方式等問題，具體項目要根據(jù)具體情況進行項目方案設(shè)計，操作原則是項目邊界設(shè)定要清晰，要符合貸款方的要求。
　　 在TOT等產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項目類型中，同樣需要國際金融機構(gòu)貸款對在建或已建成項目進行**支持。需要建立一種模式，使地方政府可以靠自身的資信向政策性銀行貸款，同時吸引社會資本投入，*終靠政策性銀行和商業(yè)銀行貸款的組合進行建設(shè)。地方政府已經(jīng)嘗試的做法是，利用資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓而獲得的資金置換出政策性銀行投資水廠的資金，用于管網(wǎng)建設(shè)。但是，這一做法由于國際政策性銀行資金所投非所用、還貸主體不明確等都違反國際政策性銀行的項目操作原則。國開行處理這類項目較為靈活，強調(diào)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓透明、對于置換出來的資金使用用途需要重新立項。但是對于國際金融機構(gòu)來說，暗箱操作的行為所造成的后果是嚴重的，會上升為欺詐行為將有損**聲譽，所以明確聲明資金使用用途，公開透明是進行置換的前提條件，具體操作要與貸款方協(xié)商。
　　 利用國債建成后的重慶三峽庫區(qū)污水處理設(shè)施進行委托運營管理，屬于另一類政策性資金與市場化項目相銜接的案例類型。國債投資數(shù)十億元所形成的資產(chǎn)歸重慶水務(wù)集團的全資子公司三峽水務(wù)公司管理。通過競爭機制轉(zhuǎn)讓運營管理權(quán)，引進專業(yè)的社會企業(yè)來運營管理設(shè)施，這種做法在運營管理環(huán)節(jié)引進了市場機制，提高了運營效率與效果也是一個可取的做法。
　　 水務(wù)企業(yè)的股權(quán)收購和合資是推動水業(yè)改革的主要模式之一，政策性資金同樣可以發(fā)揮積極作用。國開行支持國有企業(yè)或國有控股企業(yè)的并購；IFC和亞行私人部門可以為水務(wù)企業(yè)或項目公司提供資本金以參股的形式補充水務(wù)投資企業(yè)的資本金。2005年 11月IFC和亞行分別發(fā)行的11.3億元和10億元人民幣債券（熊貓債券）就是主要向我國企業(yè)（包括民營企業(yè)）提供用于公用事業(yè)建設(shè)的資金。但是世行和亞行公共部門的軟貸款不能用于此項目類型。
　　 上述新課題和挑戰(zhàn)，需要中央政府和提供政策性資金的機構(gòu)共同探討與研究，制定和完善相應(yīng)的新政策與新機制。

六、政策性資金應(yīng)提供更為**的附加值服務(wù)以提高投資效率
　　 **審計署公布的審計結(jié)果表明，城市基礎(chǔ)設(shè)施國債建設(shè)項目存在較為嚴重的浪費和低效問題。國際金融機構(gòu)由于缺乏對中國具體情況的了解等原因，也不同程度地存在投資效率不高、效果不好問題。提高投資效率是各政策性資金運作機構(gòu)的共同改進目標。
在水業(yè)建設(shè)初期，國際政策性資金帶來了新的建設(shè)管理機制，促進了水業(yè)改革的深入。但是中國在推進水業(yè)市場化改革的過程中遇到越來越深入的政策難題，需要國際金融機構(gòu)以其豐富的國際經(jīng)驗提供更高的附加值服務(wù)。
　　 政策性資金可以引導(dǎo)性開展幾項工作：一是開展深入的政策研究，協(xié)助中國政府分析市場與需求，利用財務(wù)、金融杠桿和水價調(diào)節(jié)政府、企業(yè)和公眾的平衡點。二是研究并建立新機制以提高項目整體實施效果?，F(xiàn)有的國際招投標是針對設(shè)備的采購式招標，而水業(yè)設(shè)施實質(zhì)是一種服務(wù)業(yè)，應(yīng)發(fā)展和探討功能式招標機制，注重項目整體的建設(shè)與運營管理水平與成本控制；另外可以引進項目群管理、完善落實代建制等新機制。三是協(xié)助中國政府完善相關(guān)政策法規(guī)、規(guī)范運作項目，減少項目風(fēng)險的發(fā)生。四是開展市場化改革能力建設(shè)，面向地方政府進行培訓(xùn)，加深對改革相關(guān)政策、項目運用程序和特許協(xié)議的把握能力，加強市場監(jiān)管的實施。
　　 在項目實施階段要注意幾點，
第一，制定明確的項目目標，著眼于包括環(huán)境、社會和經(jīng)濟方面的項目實施效果，利用金融機構(gòu)的審查和提供信息功能，提高項目可行性，提高政策實施效果；
第二，派專家對項目實施監(jiān)督管理、從項目實施過程中得到反饋意見、發(fā)現(xiàn)問題進一步完善政策。需要強調(diào)的是，低融資成本的受益者應(yīng)是消費者或低收入層，而不應(yīng)該是企業(yè)。
第三，在操作過程中，還要注意加快辦理手續(xù)的速度、簡化操作程序，減少管理成本。

七、國開行可以發(fā)揮政策性資金與市場化機制相銜接的主導(dǎo)作用
　　 在國債逐步淡出的背景下，作為**政策性銀行的**開發(fā)行加大了對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施的投入。建設(shè)部與國開行簽訂了支持包括城市水業(yè)在內(nèi)建設(shè)開發(fā)性金融合作協(xié)議，提供約500億元的政策性貸款支持"十一五"期間城市市政公用事業(yè)建設(shè)。國開行與**環(huán)境保護總局簽訂了為**環(huán)境保護"十一五"規(guī)劃項目提供500億元政策性貸款的協(xié)議。國開行對于北京首創(chuàng)股份等水業(yè)企業(yè)的資金支持說明了其對民族水務(wù)企業(yè)崛起的扶持。
　　 國開行雖然在歷史和經(jīng)驗上都不及世行、亞行，但是它更了解中國的國情與政策，通過各地分行與地方政府有直接溝通交流的平臺。這無疑是支持屬地服務(wù)型城市水業(yè)的*佳資金提供者之一。國開行的舉措無疑會帶動世行和亞行在城市水業(yè)領(lǐng)域的進一步投資。
　　 國開行作為開發(fā)性金融，具有銜接政府與市場的作用，應(yīng)在創(chuàng)新機制上發(fā)揮作用。可以在國內(nèi)開展示范項目，為其他相關(guān)金融機構(gòu)樹立樣板。同時通過與國際金融機構(gòu)的聯(lián)合融資，分散投資風(fēng)險，為我國水業(yè)發(fā)展提供一個面向國際的融資平臺。為了提高項目實施效果，國開行應(yīng)該向國際金融組織學(xué)習(xí)**的項目管理與附加值技術(shù)服務(wù)等相關(guān)經(jīng)驗。